Su nombre encuentra fundamento en el
hecho puede llevarse a cabo de dos formas. La norma basal de la cual surge este
esquema es el Art. 113 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, incisos 2° y 3° -reglamentados por la ley n° 402 de la Legislatura de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires-. La redacción recita:“Es competencia del
Tribunal Superior de Justicia conocer: […]
2. Originaria y exclusivamente en las
acciones declarativas contra la validez de leyes, decretos y cualquier otra norma
de carácter general emanada de las autoridades de la Ciudad, contrarias a la
Constitución Nacional o a esta Constitución. La declaración de
inconstitucionalidad hace perder vigencia a la ley, salvo que se trate de una
ley y la Legislatura la ratifique dentro de los tres meses de la sentencia
declarativa por mayoría de dos tercios de los miembros presentes. La
ratificación de la Legislatura no altera sus efectos en el caso concreto ni
impide el posterior control difuso de constitucionalidad ejercido por todos los
jueces y por el Tribunal Superior.
3. Por vía de recursos de
inconstitucionalidad, en todos los casos que versen sobre la interpretación o
aplicación de normas contenidas en la Constitución Nacional o en esta
Constitución”.
A su vez, el Art. 106 de la Constitución a
local estipula: “Corresponde al Poder Judicial de la Ciudad el conocimiento y
decisión de todas las causas que versen sobre puntos regidos por esta
Constitución, por los convenios que celebre la Ciudad, por los códigos de fondo
y por las leyes y normas nacionales y locales, así como también organizar la
mediación voluntaria conforme la ley que la reglamente. Ejerce esta
competencia, sin perjuicio del juicio por jurados que la ley establezca”.
Las facultades del Supremo Tribunal
porteño, consagradas en el Art. 113 previamente citado, se desenvuelven en el
marco de su competencia originaria y apelada extraordinaria, respectivamente;
además de éstas, también posee el Tribunal una competencia apelada ordinaria en
los casos en que el monto supere la suma establecida en la reglamentación, y
siempre que el Estado porteño sea parte (Art. 113, inc. 5).
En suma, el sistema de control de
constitucionalidad incorporado en la Constitución porteña se desarrolla por
intermedio de dos sub-sistemas diferenciados. Por un lado, el Concentrado, a cargo del Tribunal
Superior, en los casos de acciones declarativas de inconstitucionalidad
interpuestas por ante sí. Por el otro, el Difuso
que se halla en manos de todo órgano judicial perteneciente al Poder Judicial
de la Ciudad Autónoma. De esta forma, el mismo resulta una mixtura del “sistema
norteamericano” –adoptado en el ámbito federal, de carácter difuso- y el
“austríaco” o “kelseniano” –concentrado, aunque en el modelo bajo estudio el
mismo se realiza de manera abstracta, sin necesidad de caso-.
-
Sub-Sistema de Control Difuso
La variante difusa de este control no se
distingue demasiado de la prevista en el orden nacional, y de la que prima en
los ordenamientos provinciales de la República Argentina. Se realiza por todos
y cada uno de los jueces que integran el ordenamiento judicial capitalino, por
vía indirecta o de incidente, en presencia de un caso o controversia, a
petición de parte, y siendo la declaración de constitucionalidad o
inconstitucionalidad de la norma en cuestión efectiva solamente para el caso
concreto. En algunos casos, el Tribunal Superior establecerá el entendimiento
que debe darse a una disposición normativa concreta a través del recurso
extraordinario de inconstitucionalidad que establece el Art. 113, inc. 3.
Una de las distinciones que pueden
establecerse tiene lugar en los casos en los que, cuando los jueces porteños
conocen en acciones de amparo o hábeas corpus, están habilitados a declarar de
oficio la inconstitucionalidad de la norma en que se funda el acto u omisión
lesivos (cfr. arts. 14 y 15 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires).
Volviendo sobre el mencionado recurso de
inconstitucionalidad, la ley local 402 en su Art. 27 prescribe: “El recurso de
inconstitucionalidad se interpone contra las sentencias definitivas del
tribunal superior de la causa. Procede cuando se haya controvertido la
interpretación o aplicación de normas contenidas en las constituciones nacional
o de la ciudad, o la validez de una norma o acto bajo la pretensión de ser
contrarios a tales constituciones siempre que la decisión recaiga sobre esos
temas”.
Surge de la norma que se trata de un
recurso de carácter extraordinario, pues se dirige a tutelar el principio de
supremacía constitucional y nada más que eso. Requiere una sentencia definitiva
(o asimilable a tal) a cargo del superior tribunal de la causa (juzgado,
tribunal u órgano administrativo), al igual que el recurso extraordinario
federal.
Establece el Art. 28 de la citada ley:
“El recurso se interpone por escrito, fundamentado, ante el tribunal que ha
dictado la resolución que lo motiva y dentro del plazo de diez (10) días
contados a partir de su notificación. De la presentación en que se deduce el
recurso, se da traslado por diez (10) días a las partes interesadas,
notificándolas personalmente o por cédula. Contestado el traslado, o vencido el
plazo para hacerlo, el tribunal de la causa decide sobre la admisibilidad del
recurso, en resolución debidamente fundamentada. Si lo concede, previa notificación
personal o por cédula, debe remitir las actuaciones al Tribunal Superior de
Justicia dentro de cinco (5) días contados desde la última notificación”.
Conforme al Art. 30, el Tribunal Superior
puede rechazar el recurso de inconstitucionalidad por falta de agravio
constitucional suficiente o cuando las cuestiones planteadas resultaren
notoriamente insustanciales o carentes de trascendencia, mediante resolución
fundamentada. Esta disposición consagra una facultad similar a la que, en el
orden federal, atribuye el Art. 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la
Nación a la Corte Suprema, es decir, el certiorari negativo. La distinción que
se realiza es que, en el caso del recurso bajo análisis, el rechazo tiene que
darse por medio de una resolución fundamentada, lo cual conduce a preservar el
principio de que toda sentencia emitida por los jueces debe expresar las
razones por las cuales se llega a la conclusión expresada en la parte
decisoria.
En cuanto a las condiciones a las que
debe sujetarse el pronunciamiento del Máximo Tribunal local los arts. 31 y 32
de la ley 402 fijan las siguientes reglas: “Las sentencias se pronuncian dentro
de los ochenta (80) días, contados a partir del llamado de autos. Vencido el
término, las partes pueden solicitar pronto despacho y el tribunal debe
resolver dentro de los diez (10) días. Si el tribunal revoca la decisión
apelada, deberá resolver, cuando sea posible, sobre el fondo del asunto […]
Notificada por cédula la sentencia, se devuelve el expediente al tribunal de
origen sin más trámite”.
La misma ley reglamenta el “recurso de
queja por denegación de recurso” que establece el Art. 113, inc. 4 de la
Constitución local. Así, fija un plazo de 5 días para acudir al Tribunal
Superior, desde la notificación por cédula del rechazo del recurso por el
tribunal superior de la causa.
La queja ha de interponerse por escrito y
fundamentada. El Tribunal decide, sin sustanciación alguna, si el recurso de
inconstitucionalidad ha sido bien o mal denegado; en este último caso, le da
trámite a la queja. También puede denegar la queja sin más trámite, exigir la
presentación de copias o –en su caso- pedir que se remita el expediente
completo. Mientras no se haga lugar, no se suspende el curso del proceso a
menos que el propio órgano así lo declare, por resolución expresa. Lo que nos
conduce a concluir que la queja por denegación de recurso tiene efecto
devolutivo, aunque sólo en principio, en tanto el Supremo local no establezca
lo contrario.
Al interponer la queja, se depositará a la
orden del Tribunal Superior la suma de mil pesos, en el Banco de la Ciudad de
Buenos Aires, a menos que quien la interponga se halle exento de abonar tasa de
justicia, caso en el cual tampoco deberá abonar el mencionado importe. Si se
omite el depósito o se lo efectúa insuficientemente, se hace saber al quejoso
que tiene la obligación de integrarlo en el término de cinco días, bajo
apercibimiento de declararse desistido el recurso -notificándoselo
personalmente o por cédula- (arts. 33 y 34).
Conforme al Art. 35 de la citada norma
legal, “si la queja fuese declarada admisible, el depósito se devuelve al/la
interesado/a. Si fuere desestimada, o si se declara la caducidad de la
instancia, el depósito se perderá. El Tribunal Superior de Justicia dispone de
las sumas que así se recauden aplicándolas en un cincuenta por ciento para la
Biblioteca del Poder Judicial y en el cincuenta por ciento restante para el
mantenimiento de edificios del Poder Judicial”.
-
Sub-Sistema de Control
Concentrado
Existe una cuestión que realmente resulta
novedoso de este modelo y es la posibilidad de que el Tribunal Superior
entienda en cuestiones abstractas de inconstitucionalidad, dirigidas contra
cualquier norma de carácter general emanada de las autoridades de la Ciudad,
contrarias a la Constitución Nacional o a la de la Ciudad. Los efectos varían
según se trate de leyes o no: en el segundo caso, la declaración de
inconstitucionalidad hace perder vigencia a la norma –tiene alcance
derogatorio-; si lo discutido es una ley, la sentencia de inconstitucionalidad
puede ser revertida por la Legislatura, siempre que ésta ratifique la vigencia
de la norma dentro de los tres meses del fallo en cuestión, por mayoría de dos
tercios de los miembros presentes. Se aclara que la ratificación del órgano
legislativo no altera los efectos del pronunciamiento del Supremo Tribunal
local para el caso concreto, ni impide el posterior control difuso.
Si la Legislatura no lograra revertir la
tacha de inconstitucionalidad establecida por el Tribunal Superior, la ley
local quedaría sin efectos, perdiendo su vigencia, al igual que en los casos de
normas sin rango legal, es decir, con carácter erga omnes.
De más está aclarar que, por este medio,
no puede atacarse la constitucionalidad de actos emanados de funcionarios
federales, sino sólo de los que provienen de autoridades locales. Un caso
especial al respecto es el constituido por las normas emanadas del Congreso
Nacional en tanto legislador de derecho común, exentas del control por vía
originaria y exclusiva a cargo del Supremo Tribunal local, pero pasibles del
control difuso.
El medio por el cual se lleva adelante
este control abstracto y concentrado de constitucionalidad es el de la “acción
declarativa de inconstitucionalidad” (en adelante, “ADI”). Trátase de una
acción abstracta pura que tiene como objeto esencial preservar la legalidad
constitucional. Este tipo de control posee los siguientes caracteres:
jurisdiccional, concentrado, posterior y con efectos erga omnes ex nunc –salvo
en el caso de que lo impugnado sea una ley y la Legislatura la ratifique en el
plazo y con las mayorías constitucionalmente requeridas-.
La ley Nº 402, de Procedimientos ante el
Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad, estipula en su Art. 17: “La acción
declarativa de inconstitucionalidad tiene por exclusivo objeto el análisis de
la validez de leyes, decretos y cualquier otra norma de carácter general
emanada de las autoridades de la Ciudad, anteriores o posteriores a la sanción
de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, para determinar si
son contrarias a esa Constitución o a la Constitución Nacional”. En base a lo
cual, puede concluirse que el plexo o parámetro de control de
constitucionalidad se halla constituido por las Constituciones federal (con el
agregado de los instrumentos internacionales de derechos humanos que revisten
idéntica jerarquía, Art. 75.22) y local.
El único objeto de esta acción es el
análisis de la validez de leyes, decretos u otras normas de alcance general
emanadas de las autoridades porteñas, anteriores o posteriores a la sanción de
la Constitución local, en abstracto. Esto quiere decir que, si se impugna un
acto de alcance general que se basa en una norma inconstitucional, y el mismo
ha tenido un principio de ejecución, no es susceptible de esta acción, sino que
sólo lo será la norma general de la cual deriva su existencia –sin perjuicio de
que sea atacado por vía del control difuso de constitucionalidad-.
Es claro que no sólo pueden ser materia
de impugnación las normas emanadas de las autoridades porteñas desde el
establecimiento del Estado porteño en tanto tal, sino también las que
sancionara el Congreso Nacional como legislador local de la Capital Federal, en
todo el período anterior a la reforma constitucional de 1994, que dotó a la Ciudad
de Buenos Aires de un régimen jurídico propio.
Por lógica consecuencia, los actos de
alcance particular sólo pueden ser sometidos al mencionado control difuso de
constitucionalidad.
La acción declarativa de
inconstitucionalidad, para ser efectiva –ha dicho el Tribunal en la causa
“Ortiz Basualdo”, expte. 32/99-, ha de dirigirse contra disposiciones vigentes,
pues su finalidad es establecer una vía concreta y directa para la depuración
del orden normativo, expulsando de él a las normas que se revelen como
contrarias al plexo normativo conformado por las Constituciones nacional y
porteña. Lo cual implica que no puede hacerse valer con éxito ante
disposiciones derogadas.
La interposición de una ADI no goza de
efectos suspensivos, por lo que la norma impugnada sigue en pie, manteniendo
plena ejecutividad. No tiene tampoco un plazo de caducidad establecido
constitucional o legalmente, es decir, puede interponerse en cualquier momento,
en tanto la norma atacada siga en vigor.
Conforme al Art. 18, ley 402 de la Legislatura
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires: “Se encuentran legitimados para
interponer la acción declarativa de inconstitucionalidad: a. Las personas
físicas; b. Las personas jurídicas; c. La Defensoría del Pueblo de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires; d. Los/las titulares de cada uno de tres organismos
que componen el Ministerio Público de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”.
La fórmula “personas físicas y personas
jurídicas” indica que la legitimación procesal es la más amplia de las
posibles. La ADI sería una acción popular, en el sentido que le atribuye a esta
expresión la ciencia del derecho procesal. Incluso, el Máximo Tribunal local
estableció que la legitimación también le cabe a un legislador porteño (causa
“Argüello, Jorge M. A.”, expte. 690/00).
La acción declarativa de
inconstitucionalidad, como su nombre lo indica, configura la pretensión
principal de un proceso especialísimo en el que se defiende la legalidad
constitucional. Por ende, se dirige a la resolución de cuestiones abstractas,
no habiendo propiamente dos partes con intereses contradictorios, sino un
sujeto que acciona contra una norma general, en abstracto (lo que la diferencia
de la acción declarativa de certeza del Art. 322 del Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación y Art. 277 del Código Contencioso Administrativo y
Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que se dirigen a dilucidar
una situación de incertidumbre actual, que pende sobre el derecho de las partes
o sobre una relación jurídica concreta).
El Superior Tribunal porteño ha declarado
que sus pronunciamientos, dados en el trámite de una ADI, no son susceptibles
de impugnación por medio del recurso extraordinario federal del Art. 14, ley
48. Así, en “Federación Argentina de Box” (expte. 49/99), sobre la base de la
ausencia de una sentencia definitiva, o en “Defensora del Pueblo de la Ciudad
de Buenos Aires” (expte. 18/99), por considerar que en el caso se ventilaban
cuestiones de orden local irrevisibles por medio de la instancia extraordinaria
consagrada a nivel nacional.
Difícilmente pueda sostenerse que este
tipo de cuestiones puedan llegar a la Corte Suprema de Justicia de la Nación
por vía de apelación extraordinaria, ya que no se presentan determinados
requisitos que hacen a la procedencia del recurso en cuestión: no se verifica
un caso judicial propiamente dicho, se tratan de cuestiones de orden local
ajenas –en principio- a la competencia del Máximo Tribunal Federal, entre otros
aspectos.
El Art. 19 de la ley 402, por su parte,
estipula –entre los requisitos formales de las ADI- que “La acción declarativa
de inconstitucionalidad se presenta por escrito, en tres (3) ejemplares y debe
contener: a. La identificación de la persona que demanda, su domicilio real y
el domicilio especial que fija para el caso; b. La mención precisa de la norma
que el accionante estima contraria a la Constitución Nacional o a la
Constitución de la Ciudad de Buenos Aires y los fundamentos que motivan la
pretensión, indicando los principios, derechos o garantías constitucionales presuntamente
afectados; c. El ofrecimiento de la prueba que considere necesario producir y
acompañar la documental que haga a su pretensión; d. En caso de considerar
necesaria la remisión de documentos que no hayan podido ser agregados, debe
indicar claramente el lugar en que se encuentran los originales, a fin de ser
requeridos; e. La firma de quien demanda, del letrado patrocinante, y en su
caso del representante legal o del mandatario designado”.
En lo que respecta al traslado de la
demanda declarativa de inconstitucionalidad, fija el Art. 21 de la citada ley
el siguiente procedimiento: “El Tribunal Superior declara la admisibilidad en
el plazo máximo de treinta (30) días. El/la juez/a de trámite corre traslado,
por el plazo de treinta (30) días al Jefe de Gobierno de la Ciudad, con copias
de los documentos que hayan sido agregados, para que comparezca y conteste la
demanda, acompañe la prueba documental que haga a su pretensión y ofrezca la
restante que considere necesario producir en la audiencia. En el mismo plazo el
Tribunal, si lo estima pertinente, cita a terceros, a la Defensoría del Pueblo
de la Ciudad de Buenos Aires y, cuando no se trate de una ley o decreto, a la
autoridad de la que emana la norma cuestionada, al efecto de que tengan
oportunidad de pronunciarse sobre la constitucionalidad de la normativa
cuestionada. Los citados quedan sometidos a las reglas del proceso. Contestado
el traslado o vencido el plazo para hacerlo se da intervención al Fiscal
General por el plazo de diez (10) días para que dictamine. En casos
excepcionales, cuando el plazo previsto resulte inadecuado conforme a la
naturaleza del acto impugnado, el Tribunal podrá reducirlo o ampliarlo”.
Una vez contestados los traslados, o
vencido el plazo para hacerlo, el Supremo porteño convoca a audiencia pública a
realizarse dentro de los 40 días, ampliables por 20 días más por resolución
fundada del propio Tribunal, la cual debe publicarse por un día en el Boletín
Oficial de la Ciudad y en dos diarios de gran circulación dentro de la semana
siguiente a la que fue decretada (Art. 6°, ley 402).
Realizada esta audiencia, el órgano posee
un plazo máximo de 80 días para fallar, contados desde el llamamiento de autos
para sentencia (tal cual lo estableció el mismo en la causa “Doy, Miguel”, expte.
52/99; cfr. Art. 31, ley 402, por analogía).
Se encuentra habilitada la presentación
de amicus curiae por parte de cualquier persona física o jurídica, hasta diez
días antes de la celebración de la audiencia, la cual ha de constituir
domicilio en la Ciudad (Art. 22, ley 402).
Dispone el Art. 23 de la norma citada en
último término: “La sentencia, además de ser notificada a las partes y al
Fiscal General, se publica en el Boletín Oficial de la Ciudad por un (1) día en
forma íntegra o resumida. El Tribunal Superior debe ordenar la publicación de
la sentencia en el Boletín Oficial dentro de las (48) cuarenta y ocho horas de
dictada”. Esta prescripción debe entenderse complementaria de la consagrada en
el artículo siguiente: “La norma cuestionada pierde su vigencia con la
publicación de la sentencia que declare su inconstitucionalidad en el Boletín
Oficial, siempre que no se trate de una ley. Si se trata de una ley, el
Tribunal Superior notifica la sentencia a la Legislatura a los efectos
previstos por el Artículo 113 inc. 2 de la Constitución de la Ciudad. Si dentro
de los tres meses de notificada a la Legislatura la sentencia declarativa, la
ley no es ratificada por mayoría de los dos tercios de los miembros presentes,
pierde su vigencia desde el momento de la publicación en el Boletín Oficial de
la sentencia que declaró la inconstitucionalidad” (Art. 24, ley 402).
El plazo de tres meses rige desde que el
órgano legislativo es notificado, siempre que éste se halle en sesiones
ordinarias. Si así no fuera, sería facultad del mismo llamar a una sesión
extraordinaria para tratar la posible ratificación de la norma declarada
inconstitucional, o bien no hacerlo, y entender que el período nombrado
comienza con el inicio de las sesiones ordinarias del año legislativo
posterior.
La sentencia que tacha de
inconstitucional una norma en el marco de una ADI tiene efectos ex nunc –para
lo futuro- y erga omnes –hacia toda la sociedad-, no obstante, en el caso de
las leyes opera el reenvío de las mismas al órgano deliberativo, es decir, la
Legislatura de la Ciudad Autónoma. En simples palabras, este reenvío congela
los efectos del fallo en análisis hasta tanto transcurra el plazo de tres meses
–o el menor que corresponda- sin que el Poder Legislativo se expida, o bien,
sin que se logre la mayoría agravada para evitar que la ley sea expulsada del
orden jurídico. En suma, en virtud de la presunción de constitucionalidad a
favor con la que cuenta toda ley desde el momento de su sanción, seguirá
estando vigente mientras no se agote ese plazo de tres meses sin que se la
ratifique. Cuando el mismo concluya, la norma legislativa será expulsada del
orden jurídico porteño.
Las costas en la ADI se distribuyen en el
orden causado, y el proceso está exento de la tasa de justicia. Esto viene a
confirmar el carácter de acción popular
del mecanismo bajo estudio.
Por último, conforme al Art. 20 de la ley
reglamentaria: “Si el Tribunal Superior rechaza la demanda, podrá en el futuro
declarar la inadmisibilidad de una nueva acción declarativa de
inconstitucionalidad, que se plantee respecto de la misma norma e invocando la
lesión de idénticos principios, derechos o garantías constitucionales a los
debatidos en la demanda previamente rechazada; todo ello sin perjuicio del
control difuso que pueda ejercerse sobre la norma”. Lo cual implica que el
pronunciamiento del Tribunal posee el carácter de cosa juzgada formal, a
decisión de la mayoría de los jueces que lo conforman (lo cual se verifica por
el uso del “podrá”, lo que da una idea de potestad discrecional, facultativa),
siendo también posible que éstos no lo consideren así.
BIBLIOGRAFÍA
-Gil Domínguez, Andrés: “La acción declarativa
de inconstitucionalidad”, en Balbín, Carlos F. y otros: “Código Contencioso
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- Ferreyra, Raúl Gustavo: “La
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- Franza, Jorge A.: “La acción
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http://dspace.uces.edu.ar:8180/dspace/bitstream/123456789/1409/1/Accion_declarativa_Franza.pdf
-Perugini, Laura: “La Acción Declarativa
de Inconstitucionalidad y la Acción Meramente Declarativa. Explicación
necesaria de sus diferencias”, disponible en
http://www.adaciudad.org.ar/pdfs/revistas/adaciudad/1/R3_13_LAURA_PERUGINI.PDF
- Sabsay, Daniel Alberto y Onaindía, José
Miguel: “La Constitución de los Porteños”, Errepar, Buenos Aires, 1997.
